Javne nabavke – problemi sa svih strana, rešenja zasad nigde

I dok se u izveštaju Evropske komisije navodi da je Srbija napredavala u javnim nabavkama, taj sistem i dalje opterećuju stare boljke i ništa se konkretno nije popravilo u godinu dana, posebno na lokalnom nivou. Čak naprotiv.

Učešće javnih nabavki u bruto domaćem proizvodu u 2023. godini je 10,5 odsto, prema Godišnjem izveštaju Kancelarije za javne nabavke. Registrovana vrednost ugovora zaključenih prema odredbama Zakona o javnim nabavkama je iznosila 859.263.646.526 dinara. Prosečan broj ponuda u postupcima javnih nabavki u 2023. godini bio je 2,4.

Javne nabavke su važan segment funkcionisanja privrede, a delotvoran sistem javnih nabavki je neophodan za postizanje ciljeva slobodnog tržišta. Pravne tekovine EU o javnim nabavkama utemeljene su na opštim načelima kao što su: vidljivost, ravnopravan tretman, slobodna konkurencija i nediskriminacija. Ova načela se primenjuju na sve postupke javnih nabavki. Prilikom otvaranja Poglavlja 5 – javne nabavke krajem 2016. godine, EU je utvrdila i merila za zatvaranje ovog poglavlja među kojima je, pored zahteva za usklađivanjem nacionalnog pravnog okvira sa pravnim tekovinama EU, traženo i jačanje mehanizama kontrole i povećana transparentnost u fazi izvršenja ugovora o javnim nabavkama, kao i mere koje se odnose na sprečavanje i borbu protiv korupcije i sukoba interesa.

Efikasan sistem javnih nabavki podrazumeva da se, uz puno poštovanje načela javnih nabavki dobijaju (nabavljaju) dobra, usluge i radovi odgovarajućeg kvaliteta, u ugovorenim rokovima i na način propisan zakonom. Nepoštovanje i slaba primena zakona, nerazvijeni mehanizmi kontrole, politički pritisci na nezavisne kontrolne organe i inertno pravosuđe su glavni razlozi koji sistem javnih nabavki čine neefikasnim.

Kancelarija za javne nabavke je 10. novembra 2023. godine obavestila javnost da je započeta izrada Programa razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2024 – 2028. godine, kao nastavak kreiranja strateškog okvira u sistemu javnih nabavki nakon isteka Programa razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2019 – 2023. godine. Dalji razvoj i jačanje održivog i pravičnog sistema javnih nabavki utvrđen je kao opšti cilj politike javnih nabavki, a kao posebni ciljevi: povećanje ekonomičnosti i konkurentnosti u javnim nabavkama; šira primena ekološkog i socijalnog aspekta i tehnika i instrumenata u javnim nabavkama; smanjenje rizika od neregularnosti u javnim nabavkama.

Važno je napomenuti da je, prema Godišnjem izveštaju, registrovana vrednost javnih nabavki koje su izuzete od primene ZJN u 2023. iznosi 831,6 milijardi dinara. Osnovi za izuzeće sa najvećim učešćem u vrednosti, bili su po osnovu člana 11. stav 1. tačka 1) ZJN, a to su nabavke u skladu sa postupcima nabavki ustanovljenim međunarodnim ugovorom ili drugim aktom na osnovu kojeg je nastala međunarodna obaveza, a koji je Republika Srbija zaključila sa jednom ili više trećih država ili njenih užih političko-teritorijalnih jedinica i koji se odnosi na dobra, usluge ili radove namenjene zajedničkoj implementaciji ili korišćenju od strane potpisnica (38,03).

Od Državne revizorske institucije smo tražili da nam dostavi podatke o tome protiv kojih je lica (pravnih i fizičkih) podnela krivične i prekršajne prijave, kao i prijave za privredni prestup, nakon revizija sprovedenih tokom 2021, 2022. i 2023. godine, a u vezi su sa javnim nabavkama, kao i da ukoliko je moguće, navedu informacije o kom se revizorskom izveštaju radi (broj revizorskog izveštaja, primera radi) kod svakog konkretnog subjekta. DRI nije dostavila tražene informacije i dokumentaciju. Pozvali su se na član 9. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja kojim je utvrđeno da organ vlasti može tražiocu uskratiti pristup informacijama od javnog značaja ako bi time ugrozio, omeo, ili otežao sprečavanje ili otkrivanje krivičnog dela optuženje za krivično delo, vođenje predistražnog postupka, vođenje sudskog postupka, izvršenje presude ili sprovođenje kazne, vođenje postupka u smislu zakona kojim je uređena zaštita konkurencije ili koji drugi pravno uređeni postupak ili fer postupanje i pravično suđenje do okončanja postupka.

Prema Zakonu o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava iz 2013. godine postoji 44 prekršajna suda u Srbiji. Projektni tim Bečejskog udruženja mladih analizirao je postupanje 22 prekršajna suda na teritoriji Republike Srbije od 2020. do 2023. godine. Analizirali smo prekršajne postupke koje se tiču kršenja odredaba Zakona o javnim nabavkama.

Samo u toku 2022. godine, Kancelarija za javne nabavke je nadležnim prekršajnim sudovima podnela ukupno 429 zahteva za pokretanje prekršajnog postupka, dok je tokom 2022. podnela ukupno 218 zahteva za pokretanje prekršajnog postupka, navodi se u Godišnjim izveštajima KJN.

Kako su to napisali u poslednjem izveštaju, nepravilnosti koje su bile razlog za podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka mogu se svrstati u sledeće kategorije: Naručilac je dodelio ugovore o javnim nabavkama bez prethodno sprovedenog postupka javne nabavke, a da za to nije postojao pravni osnov, naručilac rokove za podnošenje ponuda nije odredio u skladu sa odredbama ZJN, naručilac nije objavio obaveštenje o dodeli ugovora, obustavi postupka ili poništenju postupka, naručilac KJN nije dostavio dokumentaciju potrebnu za sprovođenje monitoringa, Naručilac nije u propisanom roku objavio na Portalu javnih nabavki podatke o vrednosti i vrsti javnih nabavki na koje se ZJN ne primenjuje, Ponuđač je u ponudi podneo izjavu koja sadrži neistinite podatke i po pozivu naručioca dokument koji sadrži neistinite podatke, ponuđač, na zahtev naručioca, nije dostavio dokaz da je izvršio podizvođaču plaćanje njegovih potraživanja.

Najčešće učinjene vrste prekršaja

Analizirali smo i koji su to prekršaji zbog su najčešće podnošeni zahtevi za pokretanje prekršajnog postupka pred prekršajnim sudovima. Naručioci su najčešče radili suprotno ovom članu zakona 181. ZJN i to 99 puta od ukupno 203 puta, što je oko 49 odsto, zatim Nije sproveden postupaj javne nabavke, a nije bilo razloga za izuzeće, odnosno nije sproveden odgovarajući postupak – 54 puta, odnosno oko 27 odsto, izmene ugovora bez pravnog osnova su bile predmet prekršajnog postupka 6 puta, odnosno u 3 odsto slučajeva, dok obaveštenje o obustavi nije objavljeno 16 puta (oko 8 odsto) što je bilo razlog za prekršajni postupak, nije ispoštovana dužina roka za podnošenje ponude 15 puta (oko 7 odsto), te i zaključivanje ugovora mimo isteka roka za podnošenje zaštite prava – 13 puta, odnosno oko 6 odsto. Ovde ponovo naglašavamo da zbog nepravilne anonimizacije u nekim slučajevima nismo mogli da utvrdimo ni koji je prekršaj u pitanju. Takođe, pojavljuju se i sledeći propusti naručioca, ali znatno manjoj meri nego navedeni – naručilac nije objavio obaveštenje o dodeli ugovora, naručilac nije objavio izveštaj o sprovođenju rešenja Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki u roku od 15 dana od dana prijema, naručilac je nabavio dodatne radove bez sprovođenja pregovaračkog postupka, naručilac nije dostavio tromesečni izveštaj, naručilac nije imao službenika za javne nabavke, a morao je u skladu sa ZJN…

(Prekršaj iz člana 181 – Naručilac je dužan da evidentira podatke o vrednosti i vrsti javnih nabavki iz čl. 11-21. ovog zakona, i to po svakom osnovu za izuzeće posebno, kao i javne nabavke iz člana 27. stav 1. ovog zakona. Podatke iz stava 3. ovog člana naručioci zbirno objavljuju na Portalu javnih nabavki najkasnije do 31. januara tekuće godine za prethodnu godinu, prema uputstvu koje Kancelarija za javne nabavke objavljuje na svojoj internet stranici)

Prekršajni sud u Bečej – postupanja u slučajevima prekršaja vezanih za javne nabavke u periodu od 2021 – 2024.

Posebna odeljenja za suzbijanje korupcije pri Višim sudovima i Višim javnim tužilaštvima

Od viših sudova, posebnih odeljenja za suzbijanje korupcije, kao i osnovnih sudova, tražili smo sledeće: kopije pravnosnažnih presuda u predmetima u vezi sa javnim nabavkama, broj predmeta u toku, u vezi sa javnim nabavkama. Napomena: Informacije treba da se odnose na period 1. januar 2020. – 31. decembar 2023.

Od viših javnih tužilaštava, posebnih odeljenja za suzbijanje korupcije, tražili smo sledeće: – Kopije pravnosnažnih presuda u predmetima u vezi sa javnim nabavkama, kopije optužnica ili optužnih akata u predmeti u vezi sa javnim nabavkama za predmete koji su u toku, broj predmeta u toku, u vezi sa javnim nabavkama.

Napomena: Informacije treba da se odnose na period 1. januar 2020. – 31. decembar 2023.

Analizirali smo ukupno 22 okončana krivična postupka. U jednom postupku u Kraljevu sud je oslobodio okrivljene optužbe. U analiziranim presudama imamo izrečene 26 uslovna kazna zatvora, četiri kazne “kućnog” zatvora, izrečena je jedna uslovna novčana kazna od 2.000.000 dinara i izrečene su četiri novčane kazne (dve od po 100.000 dinara, jedna od 500.000 dinara i jedna od milion dinara). Jedan okrivljeni mora da plati troškove postupka i to u visini od 235.000 dinara, dok su izrečene i mere zabrane – ukupno četiri.

Na osnovu sagledanih problema u sistemu javnih nabavki, sa značajnim akcentom na rezultate sprovedene analize postupanja pravosudnih organa imamo konkretne zaključke, kaže Dragomir Pop – Mitić iz Koalicije za nadzor javnih finansija.

-Jačanje kapaciteta institucija jer je kašnjenje u odlučivanju konstantno, uz nedovoljan broj stručnih i motivisanih kadrova, poboljšanje procesa obuke za zaposlene u svim institucijama – neophodnost usavršavanja i angažovanja stručnih, tehničkih lica, institucija, veštaka, unapređenje sistema za identifikaciju i sankcionisanje korupcije i zloupotreba – obaveštavanje nadležnog tužilaštva,  te bolja koordinacija i konkretna saradnja između institucija radi usaglašavanja stavova- praksa je nedosledna, odnosno ona ne postoji, ali izvesnost u odlučivanju – načelni pravni stavovi, pravna shvatanja, najviše Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki nisu objavljeni, odnosno ne postoje više od deceniju, kaže naš sagovornik.

Potrebno je, ističe, ojačati ulogu civilnog društva i medija u nadgledanju postupaka – pokretati teme o transparentnosti i zakonitosti funkcionisanja institucija u okviru njihovih nadležnosti koja je upitna, sa akcentom na pravičnost i neregularnosti. Takođe, ukazivati na značaj dosledne primene zakona i institucionalnih mehanizama, jer je neophodna izvesnost. Otvoriti i pitanje postupanja Upravnog suda koji nije dovoljno efikasan mehanizam kontrole odluka Republičke komisije, te produžiti period monitoringa nad primenom propisa o javnim nabavkama – Kancelarija za javne nabavke vrši monitoring nad primenom propisa tri godine unazad, što je, naročito sa aspekta tužilaca, kratak period budući da ima dosta potencijalnih postupaka krivičnih postupaka iz ranijeg perioda. Produžiti obavezu kod čuvanja dokumentacije u vezi sa javnom nabavkom jer  je ona propisana na pet godina, a u dokaznim radnjama tužiocima to predstavlja problem budući da u tom slučaju dokumentacija nije dostupna, zaključuje predsednik Koalicije za nadzor javnih finansija.

Projekat „Ka transparentnijim i odgovornijim javnim finansijama“ sufinansiran je iz budžeta opštine Bečej. Stavovi izneti u podržanom medijskom projektu nužno ne izržavaju stavove organa koji je dodelio sredstva.